Fonacide. Muchos recursos, escamoteos y confusiones

05.05.2014 15:40

Fonacide. Muchos recursos, escamoteos y confusiones[1]

Lila Molinier

tape´a, abril 2014

 

El Fonacide está ganando más espacios en el interés de la gente y de la prensa, generando preocupación y movilización, en vista de que es cada vez más evidente que en muchos municipios los recursos no se están aplicando para la construcción, reparación y mantenimiento de las escuelas, así como tampoco para el suministro de la merienda y el almuerzo escolar, como está previsto en la ley de creación. Tampoco se sabe, y se desconfía, de la aplicación que han hecho las gobernaciones de las transferencias recibidas entre el 2012 – 2013. De ahí la pregunta recurrente ¿cuánto se ha recibido hasta ahora, y cuánto y en qué se invirtieron los recursos del Fonacide en las gobernaciones departamentales y las municipalidades?

 

Participar de la toma de decisión y dar seguimiento a los planes de inversión a nivel local; conocer los resultados, o su ausencia, por la acción e inacción de las gobernaciones y municipalidades,  es un derecho y una obligación de la ciudadanía, de las organizaciones sociales y políticas, en particular de la población local.

 

Pero a nivel nacional, enfocar la información sobre la aplicación de los recursos del Fonacide sólo en las transferencias a las gobernaciones y municipalidades, es hacerlo sobre una porción de la torta, el 25% del total anual, correspondiente a dichas transferencias. ¿Qué pasa con el 75% restante? El desconocimiento o la información fragmentada e incompleta sobre la totalidad de los recursos públicos y su distribución, es evidente, por lo que aquí presentamos la definición, la distribución general y desagregada de los recursos, sus destinatarios, así como algunas inquietudes para el debate y el involucramiento de la ciudadanía, por tratarse de un recurso público muy importante.

 

1. ¿Qué es el Fonacide?

 

Para empezar, el Fonacide es el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo, creado por la Ley Nº 4.738/2012[2]. Es una fuente de recursos públicos que contiene y distribuye, con exclusividad, los ingresos generados por la hidroeléctrica binacional Itaipú, en concepto de compensación por cesión de la energía paraguaya excedente a su socio, el Brasil. Estos ingresos se han acrecentado tras la negociación y los acuerdos firmados entre los gobiernos de Fernando Lugo y Luiz Ignacio “Lula”  Da Silva[3]. El incremento consistió en el aumento al triple del factor de ajuste de la compensación pagada por el Brasil, que pasó de 5.1 dólares a 15.3 dólares por MWh de energía cedida[4]. De ahí que Itaipú Binacional deposita en una cuenta especial, abierta en el Banco Central del Paraguay, los pagos efectuados por el Brasil.

 

2. La cantidad de recursos disponibles, su distribución y los destinatarios  

 

La suma recibida como compensación variará anualmente según la cantidad de energía hidroeléctrica cedida, pero la tendencia promedio estimada será por encima de los 340 millones de dólares anuales hasta el 2023[5], por lo que el propósito del Fondo es asignar dichos recursos anuales a los sectores socioeconómicos considerados de mayor impacto para el desarrollo socioeconómico del país, según la Ley de creación. Al mismo tiempo, establecer criterios que faciliten el monitoreo y evaluación sobre su uso e impacto.

 

Los destinatarios del Fonacide son cinco instancias/órganos públicos, para determinados objetivos, y las asignaciones otorgadas son en porcentajes fijos[6] (Cuadro 1): 

 

(i)                 Tesoro Nacional, para infraestructura pública;

(ii)               Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación. para aumentar la calidad de la educación y la gestión de la investigación;

(iii)             Gobiernos departamentales y municipales, para infraestructura y complemento nutricional escolar, y  otras inversiones para el desarrollo local;

(iv)              AFD, para capitalizar la agencia, y

(v)                Sistema Nacional de Salud, para aumentar la infraestructura de servicios. 

 

 

 

Considerando estos porcentajes y el promedio anual total disponible, la distribución por sector beneficiado y suma estimada en dólares muestra que la cantidad de recursos que cada órgano o instancia beneficiada gestionará, en forma anual, es extraordinaria en relación con los recursos y la capacidad de gestión pública existente. Ante el crecimiento de los recursos, cabe mejorar y aumentar dicha capacidad.

 

La asignación para los gobiernos departamentales y municipales es sólo una de las cinco partidas en las que se distribuyen los recursos del Fonacide, en forma anual. La más importante, es la destinada al Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI), que fue creado por la misma ley del Fonacide, por lo que la denominación de la Ley es en adelante Fonacide/FEEI. Le siguen la asignación al Tesoro Nacional/Ministerio de Hacienda, para la inversión en infraestructura, y la ya indicada, destinada para los gobiernos descentralizados. La asignación para el Fondo Nacional de Salud es del 10%, transferida al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS), y el porcentaje más bajo (7%), pero significativo, es para capitalizar la AFD, banco público de segundo piso, descentralizado, con vínculos con el Ministerio de Hacienda (MH).

 

Para dimensionar mejor la cantidad de recursos anuales asignados por el Fonacide, estimados en dólares, comparamos con los desembolsos anuales del crédito externo para proyectos de inversión pública en el Paraguay. El resultado nos muestra que los recursos disponibles en el  Fonacide son superiores a dichos desembolsos anuales.

 

La distribución interna de cada partida asignada también está establecida por la Ley Fonacide/FEEI, para tres de las cinco partidas: el FEEI, las transferencias a los gobiernos departamentales y municipales, y la asignación para el Fondo Nacional de Salud.

 

En el caso del FEEI, la distribución establecida es por programas y porcentajes en rangos que varían de máximos a mínimos (Cuadro 2). Generalmente, es confundida con los programas de construcción, reparación y rehabilitación escolar, gestionado por los gobiernos departamentales y municipales, lo cual es incorrecto. Como se puede ver en el cuadro 2, el FEEI tiene incluido en el 3. Programas de mejoramiento de la oferta educativa, la construcción y rehabilitación de los espacios escolares, pero ella será gestionada por el MEC.

 

 

En cuanto a las transferencias a los gobiernos departamentales y municipales, las disposiciones establecen los porcentajes que deben ser invertidos en infraestructura escolar;  merienda y almuerzo escolar, y en otros proyectos de desarrollo (Cuadro 3).

 

 

 

En el caso de la asignación al Fondo Nacional de Salud están establecidas las líneas de inversión, pero no las proporciones, por lo que el nivel de la inversión depende de las decisiones del MSPBS (Cuadro 4).

 

 

 

En cuanto a la inversión en el área económica, la asignación para el Tesoro Nacional debe ser invertida en infraestructura. Las disposiciones finales y transitorias  de la Ley Fonacide/FEEI, Art. 27º, establecen la transferencia de 15 mil millones de guaraníes al Comité Olímpico Paraguayo, durante los tres primeros años (2012 – 2014), para la construcción del Parque Olímpico Paraguayo. En cambio, la llamada Ley de Alianza Público Privada (Nº 5102/13), asigna hasta el 25% de la partida correspondiente al Tesoro Nacional, para integrar el Fondo de Garantías y Liquidez de los contratos APP, y otro 7% de dicha partida para financiar proyectos APP ejecutados en Asunción y su Área Metropolitana. En síntesis, al Tesoro Nacional le resta 65% de sus asignaciones para la inversión en otros proyectos de infraestructura.

 

 

En el caso de la asignación para la Agencia Financiera para el Desarrollo (AFD), de 7% del total de los recursos anuales del Fonacide, son para capitalizar la Agencia, es decir fortalecer su patrimonio, para canalizar créditos al sector privado, mediante las instituciones financieras intermediarias privadas (bancos, financieras, cooperativas).

 

Para dimensionar mejor la cantidad de recursos públicos que el Fonacide/FEEI canalizará hay que considerar que las partidas de inversión por cada sector beneficiario, como hemos visto, serán transferidas anualmente, las que aplicadas en el mediano y largo plazo, impactarán considerablemente en las líneas y programas de inversión establecidas, así como en la actividad económica nacional. De ahí su gran importancia, por lo que cabe revisar el consenso en los que se basan y monitorear su aplicación efectiva.

 

3.  La incidencia de la Ley Especial y las disposiciones transitorias de la Ley Fonacide/FEEI

 

La cantidad de recursos disponibles,  y la suma resultante para la distribución de los mismos según los criterios establecidos e ilustrados en los cuadros 1 al 5, son modificadas durante los tres primeros años de vigencia de la Ley Fonacide/FEEI, por efecto de las disposiciones de la Ley Especial Nº 4597/12, y de las finales y transitorias de la propia Ley de creación del Fonacide.

 

La Ley Especial de Compensación al Municipio de Saltos del Guairá (departamento de Canindeyú) busca reparar las pérdidas por la desaparición de los Saltos del Guairá, que dio paso a la hidroeléctrica Itaipú, y obliga al MH a descontar el 3% sobre el total de ingresos por compensación pagada por el Brasil, durante los tres (3) primeros años 2012-2014,  y transferirlo a dicho Municipio (Cuadro 6).

 

Asimismo, las disposiciones finales y transitorias de la propia Ley de Fonacide/FEEI, por medio de las asignaciones puntuales establecidas en tres casos, para el 2012, y entre el 2012-2014, modifican los recursos disponibles totales y los de las sumas asignadas, no así el porcentaje, a cada institución/sector beneficiario.  Las dos primeras deducciones otorgaron el 12% del total de los recursos disponibles en el Fonacide, en el año 2012, a dos programas del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG): (i) de Fortalecimiento del Programa del sector Fruti-hortícola del país, al cual destinó la partida más importante, del 10% del Fonacide, y (ii) el subprograma de Educación Agropecuaria, el 2% restante[7].

 

La tercera asignación puntual otorgó otro 10% del total de recursos disponibles en el 2012 al MSPBS,  (estimado sobre el saldo restante de la deducción de la compensación a favor del Municipio de Saltos del Guairá) para gastos en salud pública, con prioridad en las unidades de cuidados intensivos (UTI) y en los servicios de las Unidades de Diálisis[8].

4. La ejecución en el año 2012

 

El 2012 fue el primer año de ejecución del Fonacide, una vez promulgada la Ley de creación en la última semana de septiembre, y emitido el decreto reglamentario, a fines de octubre. Es decir, fue ejecutado en el último bimestre de dicho año y en el primero de 2013, en el margen de tiempo permitido para la ejecución presupuestaria 2012.

 

Se caracterizó por ejecutar las asignaciones, especial y transitorias, así como el saldo disponible para las cinco instituciones/sectores beneficiarios. En el cuadro 6, se muestra la totalidad de la ejecución de las transferencias de recursos asignados en forma especial y transitoria, así como las constantes, según la distribución prevista antes vista. El ingreso total como compensación por cesión de la energía de Itaipú fue de 1 billón, 205 mil millones, 559 millones de guaraníes, equivalentes a 271 millones de dólares[9].

 

 

Para ejecutar la compensación especial, el MH calculó el 3% sobre el total de ingresos por compensación de la Itaipú, para su transferencia a la Municipalidad de Saltos del Guairá. Seguidamente, se calcularon las otras dos transferencias para el MAG, y la tercera para el MSPBS. El saldo restante de las cuatro deducciones, fue el recurso disponible del Fonacide distribuido a los cinco órganos institucionales establecidos, como se ha visto anteriormente.

5. La discrecionalidad, y falta de información sistematizada y completa

 

5.1 La concreción del Fonacide en su marco legal e institucional, y su ejecución inicial en el año 2012 fueron realizadas en un contexto país inapropiado para promover una nueva estrategia de financiamiento de la inversión pública y el desarrollo. La destitución del gobierno de Fernando Lugo, 10 meses antes de las elecciones generales, tras un juicio político sumarísimo, y los hechos de gran violencia en Curuguaty, establecieron condiciones de excepción en las que gobernó Federico Franco el período restante de un año, además del clima típico de las internas partidarias hasta diciembre; de la campaña pre-electoral de las generales de abril de 2013, de transición del mando hasta agosto en que asumió el actual gobierno.

 

5.2 La enorme cantidad de recursos transferidos por el Fonacide al MAG para la ejecución de las inversiones en los programas indicados (Cuadro 6), equivalentes a 31 millones de dólares, al tipo de cambio señalado, es una muestra de la discrecionalidad con la que se actuó desde el Ejecutivo en relación con el uso de los fondos.  La auditoría realizada por la Contraloría General de la República sobre una parte de dicha ejecución revela que los aportes y subsidios a las instituciones sin fines de lucro, ejecutoras de las acciones de Fortalecimiento del Programa del sector Fruti-hortícola, fueron entregados a los comités en forma de bienes como herramientas, equipos, materiales e insumos.  No se pudieron evidenciar los costos de los mismos, porque los listados de bienes recepcionados por dichos comités no especificaban su valor, de cada bien en particular, ni del total[10]. La suma auditada fue de más de 69 mil millones de guaraníes, equivalente a más de 15 millones de dólares[11]. Es decir, el informe de auditoría de la CGR no informa sobre el total ejecutado.

 

5.3 El FEEI, el único órgano creado por la Ley Fonacide/FEE, es un fondo fiduciario que es administrado por la Agencia Financiera del Desarrollo (AFD), en calidad de Fiduciario (encargado)[12], siendo el Estado paraguayo el Fideicomitante (propietario), respecto de sus aportes; de los rendimientos, y Beneficiario en todos los casos en que la Ley del Fonacide/FEEI no lo disponga de otra manera.[13] Está representado por el Consejo de Administración del FEEI.  Es regido por la Ley de creación; la Ley de Fideicomisos, y el Contrato entre el Consejo de Administración y la AFD. Es frecuente que se confunda a la AFD como el responsable de administrar el Fonacide.

 

A fines de marzo pasado, el Consejo firmó el Contrato de Prestación del Servicio de Fiduciario con la AFD, por lo que la administración financiera del FEEI se inicia a un año medio después de la vigencia de la Ley Fonacide/FEEI, con dos programas aprobados por el Consejo: (i) el Programa Paraguayo para el Desarrollo de la Ciencia, a ser ejecutado por el Conacyt, en un período de 5 años y un monto de más de 97 millones de dólares[14], y (ii) el Programa de Desarrollo Integral de la Primera Infancia, focalizado en los niños y niñas de 3 y 4 años del país, gestionado por la Dirección General de Educación Inicial y Escolar Básica, del MEC, de 2 años de duración, de 8 millones de dólares.

 

5.4  Es frecuente que se presente al Consejo de Administración del FEEI como del Consejo del Fonacide, lo cual es provocado por la propia deficiencia de la letra de la Ley Fonacide/FEEI, y por la conformación de su Consejo, integrado por los ministros de Hacienda (Presidente del Consejo), Educación y Cultura, Salud Pública y Bienestar Social, el ministro secretario ejecutivo de la STP, y el presidente del Conacyt. Incluso, hay proyectos del área de la salud pública estudiados en el FEEI, cuando que el decreto reglamentario vigente especifica claramente que su objeto de regulación es el Art. 12 # 1 de la Ley Fonacide/FEEI[15], por lo que no incluye el #2, referente a los programas y proyectos financiados con la asignación del Fonacide, y transferido al MSPBS.

 

5.4 Los recursos del Fonacide 2011 – 2013. Los ingresos anuales en concepto de compensación por la cesión de energía de la Itaipú cedida al Brasil desde octubre de 2011 han ido creciendo (Cuadro 7), y a diciembre de 2013 suman un total de más de 616 millones de dólares, lo cual indica la enorme importancia de dicho recurso, y justifica los proyectos de ley promovidos por la sociedad civil y el Estado en el año 2011, para diseñar una ingeniería financiera estratégica, para aprovecharlo y generar impacto en el desarrollo socioeconómico del país.

 

 

 

5.5 La Ley Fonacide/FEEI, tal como está estructurada, y gestionada por sus beneficiarios presenta muchas deficiencias para ser asumida como un instrumento legal adecuado a la función que debe desempeñar, así como las instituciones involucradas directamente en su gestión. Es hora de que los aprendizajes que se han podido lograr durante el tiempo y los procesos transcurridos sirvan para plantear cambios adecuados para consolidar una estrategia de financiamiento público propio como eje de la articulación del sistema nacional en su conjunto.

 

En ese sentido, es preocupante que el gobierno actual continúe la política económica promovida por las autoridades económicas del gobierno anterior, el MH y el BCP principalmente, obsesionados por abrir el sistema financiero público y nacional en forma indiscriminada al circuito financiero internacional, a través de los bonos soberanos, de 500 millones de dólares, la contratación de nuevos créditos reembolsables, y la serie de emisiones de bonos nacionales. La situación financiera pública es delicada, pues se tiende a aumentar la deuda pública interna y externa, sin que se cuenten con proyectos consolidados de inversión pública, ni la activación y conclusión de los iniciados entre el 2012-2013.   

 

Además, al mismo tiempo se buscan concretar los proyectos de inversión en alianza público-privada bajo la nueva Ley Nº 5102/13, que inyectará capital privado al patrimonio y la gestión pública, bajo contratos de largo plazo, modificando las reglas del juego de la intervención pública, y de la producción de bienes y prestación de servicios públicos afectados, los cuales pasarán a ser registrados como inversiones y actividades privadas.

 

5.6 La ley de creación del Fonacide prevé el registro de la información y de rendición de cuentas, en todos los ámbitos.  Internet y los sitios web de todas las instituciones involucradas en la dirección y administración de sus recursos, así como las ejecutoras deben ser aliadas de dichas instituciones públicas y privadas, y de la ciudadanía para acceder a la información sobre los movimientos y resultados del Fonacide. Esta es una deuda pendiente debido a la fragmentación de la información ofrecida por las páginas del MH, el BCP, la STP, para citar las más importantes. El MH publica actualmente, bajo la sección Fonacide, únicamente las transferencias a las municipalidades, no así, a las gobernaciones, ni las relacionadas con la distribución total prevista por la Ley Fonacide/FEEI[16].

 

Por su parte, el BCP publica en su informe económico mensual los ingresos de divisas provenientes de las hidroeléctricas binacionales, y en relación con la Itaipú sigue sin desagregar los royalties de las compensaciones, cuando existe una Ley que destina esta última al Fonacide. El propio informe citado de la Contraloría reseña las reiteradas notas remitidas al BCP para obtener dicha desagregación y las cifras en concepto de compensación por cesión de la energía paraguaya de la Itaipú al Brasil, en vista de la falta de una fuente unificada de información al respecto.

 

5.7  El mejoramiento de la gestión pública y de los resultados logrados en beneficio del ejercicio de los derechos y las obligaciones de la población, están asociados con el aumento de la transparencia y la reducción de la corrupción público-privada, así como la difusión y uso de la información, por las propias instituciones del Estado y de las organizaciones y medios de la sociedad civil.  El Fonacide, como se ha visto, está asociado con la distribución de recursos y competencias entre el gobierno central, y los gobiernos departamentales y municipales, de gran interés para la ciudadanía y el ejercicio de sus derechos.  Los organismos de control del Estado, en todos sus niveles, no han superado sus limitaciones y dificultades para garantizar el uso adecuado y racional de los recursos públicos, por lo que es necesario que las organizaciones institucionales y sociales, y los medios de comunicación, diversos y plurales, ejerzan su rol con responsabilidad para reclamarlos y lograr mayores resultados de la organización y gestión pública.   

 

Bibliografía utilizada

 

ANDE, 2012,  “En 13 años, Paraguay recibirá tres veces más que en 26 años. Ingreso anual hasta el 2023”, 10 de febrero de 2012. Disponible en: www.ande.gov.py/Inicio.

 

Contraloría General de la República, (2013), Primer Semestre de 2013. Informe final. FONACIDE

 

www.silpy.gov.py, para el texto de las leyes referidas

 

www.abc.com.py

 

www.lanacion.com.py

 

www.ultimahora.com.py

 

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[1]      Versión corregida y actualizada. Elaborado para la Asociación de ONG del Paraguay, Pojoaju, Asunción, publicado el 14.04.14, en: www.pojoaju.org/2.

[2]      Fue aprobada y sancionada por los Diputados y Senadores del período saliente, y promulgada el 21 de septiembre de 2012 por Federico Franco, a tres meses del golpe parlamentario que destituyó al gobierno de Fernando Lugo. Está basada en un proyecto diferente a los presentados al Congreso Nacional a mediados de 2011, por el Poder Ejecutivo, el Foro de Iniciativa Popular, y otras organizaciones e individualidades.

[3]      Ver el texto completo de la Declaración Conjunta en: www.digital.com.py, edición del día 26 de julio de 2009. También se puede ver la Nota Reversal Nº 4, aprobado por Ley Nº 3.923/09, y el Congreso brasileño.

[4]      A ese efecto, fue modificado el Anexo C, punto III.8 del Tratado de Itaipu, manteniéndose invariable la cuota principal de la compensación determinada por dicho Anexo, de 300 dólares por GWh.

[5]      En dicho año vence el plazo de 50 años previsto en el Tratado de Itaipú para mantener sus términos, y podrá ser renegociado por ambas partes. Ver estudio: “En 13 años, Paraguay recibirá tres veces más que en 26 años. Ingreso anual hasta el 2023”, 10 de febrero de 2012. Disponible en: www.ande.gov.py/Inicio.

[6]      Ley Fonacide/FEEI Nº 4.738/2012, Art. 3º

[7]              Ley Fonacide/FEEI, Art. 26º, inciso a)

[8]              Idem, inciso b)

[9]      El tipo de cambio utilizado es un promedio. A efectos de la ejecución de la cuenta especial en la que se depositan los ingresos por compensación en el BCP, el tipo de cambio es actualizado por éste, por lo que su variación puede favorecer o no los recursos disponibles a ser distribuidos por el Fonacide.

[10]     Las instituciones ejecutoras involucradas fueron: la Federación de Productores Frutihortícolas y Otros del Paraguay; la Asociación Alto Forrest Paraguay, y la Cámara de Productores Frutihortícolas del Paraguay.

[11]     Contraloría General de la República, 2013, Primer Semestre de 2013. Informe final. FONACIDE, Cap II.

[12]     En los términos de la Ley Nº 921/1996 “De negocios fiduciarios”

[13]     Ley Fonacide/FEEI, Art. 13º

[14]     Disponible en: www.presidencia.gov.py/noticia/12070-consejo-del-fondo-de-la-excelencia-aprobo-programa-de-usd-97-millones-para-investigacion-cientifica-.html

[16] www.hacienda.gov.py/inicio/informes/Fonacide/situacióndeliquidacionesdeFONACIDE. La  alternativa para acceder a la información sobre la ejecución de los ingresos y gastos del Fonacide son los informes financieros anuales, Informe Financiero. Control Financiero y Evaluación Presupuestaria, Tomo II, disponible en el mismo sitio web.